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中房智庫認(rèn)為，2020年房地產(chǎn)市場調(diào)控仍將堅持“穩(wěn)中有進(jìn)”思路：一方面著重防范經(jīng)濟金融風(fēng)險，另一方面，加快研究建立長效調(diào)控機制，除不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、發(fā)展不動產(chǎn)租賃市場外，房地產(chǎn)稅制度的探索、醞釀將更多扮演預(yù)期調(diào)控工具角色，但短期內(nèi)不會推出。
 

　　中房智庫執(zhí)行院長柴鐸
 

　　中房智庫研究員北京師范大學(xué)房地產(chǎn)研究中心研究員趙琳祎
 

　　自2010年限購、限貸政策推廣實施至今已整十年。以“行政限制措施+貨幣政策+財稅政策”全面介入調(diào)控為標(biāo)志，中國房地產(chǎn)行業(yè)在“史上最嚴(yán)厲”的調(diào)控周期中蹣跚前行。其間，特別是2015~2016年，有部分城市出于經(jīng)濟、財稅收入壓力進(jìn)行了局部、小范圍政策放松，但交易的快速回暖乃至“過熱”往往招致調(diào)控政策迅速收緊、加碼。在中央定調(diào)“房住不炒”背景下，地方“因城施策”調(diào)控的裁量空間不斷縮小，社會以往“短期經(jīng)濟數(shù)據(jù)下滑會導(dǎo)致調(diào)控放松”的預(yù)期一步步落空，地方城市政府和房地產(chǎn)企業(yè)共同經(jīng)歷了一段由“緊張恐慌到倍感壓力，由興奮期待到失落低沉，由麻木適應(yīng)再到振作轉(zhuǎn)型”的心路歷程。在此過程中，“城市市場分化加劇”“行業(yè)集中度提高”“多元化經(jīng)營”“新產(chǎn)品和商業(yè)模式創(chuàng)新”成為市場百態(tài)中的四個主題詞。
 

　　2019年，中國房地產(chǎn)行業(yè)的內(nèi)外部形勢深刻變化：一方面，中國對外貿(mào)易摩擦加劇對宏觀經(jīng)濟運行、資本市場發(fā)展、就業(yè)和居民收入構(gòu)成不利影響，經(jīng)濟三駕馬車進(jìn)出口、社會固定資產(chǎn)投資、居民消費均面臨下行壓力。另一方面，年中“不把房地產(chǎn)作為短期經(jīng)濟刺激手段”提出后，市場政策預(yù)期趨于統(tǒng)一。就“銀根”來看，銀行中長期社會貸款占比不斷走低，房地產(chǎn)業(yè)銀行貸款、信托融資政策迅速收緊，房地產(chǎn)業(yè)投資增速有所放緩，中小開發(fā)商融資困難顯現(xiàn)；就“地根”來看，大城市在城市開發(fā)邊界等“三線”劃定后正普遍加速進(jìn)入收縮式、內(nèi)涵化發(fā)展階段，《土地管理法》修訂改革征地制度，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，向構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場邁出關(guān)鍵一步。
 

　　年初，調(diào)控“放松”的市場預(yù)期一度高漲，2019年4月19日政治局會議重點強調(diào)“房住不炒”“一城一策”，以“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”為目標(biāo)，聚焦防范、化解房地產(chǎn)市場風(fēng)險，加速推進(jìn)長效機制建設(shè)，著力維持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展成為中央和各地房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的總思路。年內(nèi)，調(diào)控政策頻度達(dá)到歷史高峰。據(jù)中房智庫統(tǒng)計，2019年以來全國各地出臺房地產(chǎn)調(diào)控政策約595次，較2018年增長35%。十九屆四中全會對中國未來發(fā)展建設(shè)的制度框架做出戰(zhàn)略安排，以“房住不炒”為原則、“因城施策”為策略、“長短結(jié)合”為戰(zhàn)術(shù)的房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控體系正加速形成?；仡?、剖析2019年政策思路和關(guān)鍵點，為2020年調(diào)控政策導(dǎo)向提供預(yù)期參考。

 

　　緊“銀根”：穩(wěn)預(yù)期、防風(fēng)險、降杠桿加強房地產(chǎn)融資和信貸管理
 

　　本年度，貿(mào)易摩擦帶來的匯率波動及經(jīng)濟增長預(yù)期變化向國內(nèi)金融市場傳導(dǎo)，我國經(jīng)濟、金融市場運行的不確定因素正在增多，周期性、結(jié)構(gòu)性問題凸顯，以房地產(chǎn)為代表的重點領(lǐng)域風(fēng)險評估升高。2019年全年，銀保監(jiān)會、央行等部門密集加力房地產(chǎn)金融風(fēng)險防范，在銀行、信托、海外債、保險等方面強化房地產(chǎn)融資渠道管理。
 

　　2019年初，央行在例行會議和公告中明確定調(diào)本年度貨幣政策，在提出“保持房地產(chǎn)金融政策連續(xù)性、穩(wěn)定性，保持個人住房貸款合理適度增長”的同時，特別強調(diào)“嚴(yán)禁消費貸款違規(guī)用于購房，加強對銀行理財、委托貸款等渠道流入房地產(chǎn)的資金管理”。同時提出加強對存在高杠桿經(jīng)營的大型房企的融資行為的監(jiān)管和風(fēng)險提示。
 

　　銀行貸款方面，央行建立專職部門，強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)和金融控股集團的“宏觀審慎管理”，特別要求各金融機構(gòu)房地產(chǎn)類融資余額（表內(nèi)及表外、項目融資及按揭貸款）占比不得高于29%，強調(diào)房地產(chǎn)開發(fā)貸款必須嚴(yán)格用于具備“四三二”條件齊全的項目，嚴(yán)格按照項目工程進(jìn)度實施放款，嚴(yán)格監(jiān)管貸款的資金流向，嚴(yán)禁房地產(chǎn)企業(yè)將貸款資金用于拍地及項目保證金等用途。銀保監(jiān)會下發(fā)《關(guān)于開展“鞏固治亂象成果促進(jìn)合規(guī)建設(shè)”工作的通知》（銀保監(jiān)發(fā)[2019]23號文)，加大對違反房地產(chǎn)行業(yè)政策的各種亂象行為檢查處罰力度，強調(diào)不得向“四證”不全、開發(fā)商或其控股股東資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、資本金未足額到位的房地產(chǎn)開發(fā)項目直接提供融資，嚴(yán)格限制前端融資模式的發(fā)展。
 

　　信托融資方面，銀保監(jiān)部門和央行不斷加強窗口指導(dǎo)，要求全面、從嚴(yán)控制房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)規(guī)模。特別是對此前部分激進(jìn)的信托機構(gòu)突破“四三二”限制、通過特定資產(chǎn)收益權(quán)、股權(quán)收益權(quán)等方式幫助房企前期融資買地的行為進(jìn)行了警示督導(dǎo)，暫停了此類地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)；對中小開發(fā)企業(yè)前期項目融資構(gòu)成較大壓力。多年來社會高度關(guān)注、期待，多次呼之欲出的房地產(chǎn)信托投資基金(REITs)再次擱置。
 

　　個人購房貸款方面，央行明確房貸利率調(diào)整事項，保持個人住房貸款利率水平基本穩(wěn)定。央行發(fā)布公告決定改革完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制，推動降低實體經(jīng)濟融資成本。央行副行長在政策吹風(fēng)會上表示，要確保差別化住房信貸政策有效實施，保持個人住房貸款利率基本穩(wěn)定。央行明確自2019年10月8日起，新發(fā)放商業(yè)性個人住房貸款利率以最近一個月相應(yīng)期限的貸款市場報價利率為定價基準(zhǔn)加點形成。首套商業(yè)性個人住房貸款利率不得低于相應(yīng)期限貸款市場報價利率，二套商業(yè)性個人住房貸款利率不得低于相應(yīng)期限貸款市場報價利率加60個基點。

 

　　強“地根”：改革征地、統(tǒng)一市場推動重點城市內(nèi)涵式發(fā)展
 

　　2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關(guān)于修改《土地管理法》的決定，新《土地管理法》于2020年1月1日起施行。這次土地管理法的修訂，包括集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，將完善現(xiàn)有的建設(shè)用地供應(yīng)格局。
 

　　在國內(nèi)大城市紛紛提出“建設(shè)用地總量約束”甚至“減量化”發(fā)展背景下，農(nóng)村建設(shè)用地資源成為城市內(nèi)涵集約發(fā)展必須盤活的寶貴后備空間。破除農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙，有助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和房地產(chǎn)長效調(diào)控機制。新《土地管理法》刪除了原《土地管理法》第43條“任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地”的規(guī)定，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市條件：第一，入市的土地要符合規(guī)劃，必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途；第二，必須要經(jīng)過依法登記；第三，在每年的土地利用年度計劃中要做出安排；第四，即使獲得了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來規(guī)劃的用途使用土地。改革在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場方面邁出堅實步伐，有利于提升城鄉(xiāng)土地資源綜合利用效益、提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，也能夠助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級和新業(yè)態(tài)進(jìn)駐，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。同時，這一突破也對建立房地產(chǎn)長效調(diào)控機制、突破土地資源瓶頸、降低社會綜合用地成本具有重要意義。

 

　　穩(wěn)市場：“三穩(wěn)”當(dāng)先、一城一策差別化實施限購限貸
 

　　市場交易方面，限購、限貸等行政管理措施依然是抑制短期地價和房價過快上漲的主要手段。按照“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的基調(diào)，多個城市對限購、限貸、限商政策進(jìn)行了微調(diào)。“4·19”會議后，各地政策普遍收緊，市場熱度較高的城市如西安、蘇州分別升級了限購、限售政策；深圳等城市二套房貸款利率上浮水平也止降回升，公積金政策收緊；合肥、蘇州、東莞等城市及時推出“限—競”等土拍政策為土地市場降溫；河南、福建、浙江、安徽等省份以及成都、長沙、武漢等城市相繼推出實施“一城一策”方案和文件。“7·30”政治局會議后，各地方政府根據(jù)城市和房地產(chǎn)市場特點精細(xì)化政策執(zhí)行和落實，深化“一城一策”調(diào)控，確保市場平穩(wěn)運行，多地信貸、土地政策收緊，強化限購等交易管理措施。但一些城市則推出放松落戶政策、人才房等措施，限購政策迂回式松動。值得注意的是，具有適度放松調(diào)控意圖的城市在東中西部均有分布，反映出在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下地方的壓力與急切。

 

　　促保障：繼續(xù)深化制度改革
 

　　本年度住房保障政策的核心是堅定不移發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，加快建立多層次住房保障體系。8月，住建部發(fā)文提出因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，加快促進(jìn)解決城鎮(zhèn)中低收入居民和符合條件新市民住房困難問題。北京、上海、廣州等地積極探索共有產(chǎn)權(quán)住房的建設(shè)模式，增加共有產(chǎn)權(quán)房住房供應(yīng)，優(yōu)化調(diào)整共有產(chǎn)權(quán)房申購政策。同期，各地加快發(fā)展住房租賃市場，規(guī)范住房租賃市場秩序。發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《進(jìn)一步優(yōu)化供給推動消費平穩(wěn)增長促進(jìn)形成強大國內(nèi)市場的實施方案（2019年）》，支持人口凈流入、房價高、租賃需求大的大中小城市多渠道籌集公租房和市場租賃的住房房源，將集體土地建設(shè)租賃住房作為重點支持的內(nèi)容。“7·30”政治局會議專門強調(diào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造；8月，住建部發(fā)文提出棚戶區(qū)改造應(yīng)“盡力而為，量力而行”，科學(xué)確定年度任務(wù)，嚴(yán)格把握棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，重點改造老城區(qū)臟亂差的棚戶區(qū)、國有工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)。房企、各類地產(chǎn)基金等資本機構(gòu)加速介入城市更新。

 

　　黃沙淘盡始見金：2020房地產(chǎn)政策展望
 

　　2019年末，外貿(mào)摩擦緩和、人民幣匯率回升為國內(nèi)宏觀調(diào)控贏得了更大政策空間。12月12日中央經(jīng)濟工作會議提出繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，在年中22個城市試點“一城一策”房地產(chǎn)調(diào)控的基礎(chǔ)上，“全面落實因城施策”。12月23日，全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議強調(diào)2020年著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期。12月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》正式發(fā)布，提振了市場信心。剛剛過去的元旦，央行下調(diào)金融機構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.5個百分點。
 

　　中房智庫認(rèn)為，2020年房地產(chǎn)市場調(diào)控仍將堅持“穩(wěn)中有進(jìn)”思路：一方面著重防范經(jīng)濟金融風(fēng)險，整治各種違規(guī)金融行為，繼續(xù)拆解影子銀行，繼續(xù)降低居民杠桿率，刺激消費；通過征地制度改革和信貸管控，防范地方財政風(fēng)險和政府信用風(fēng)險。另一方面，加快研究建立長效調(diào)控機制，除不動產(chǎn)統(tǒng)一登記、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、發(fā)展不動產(chǎn)租賃市場外，房地產(chǎn)稅制度（包括個人房屋銷售的土地增值稅）的探索、醞釀將更多扮演預(yù)期調(diào)控工具角色，但短期內(nèi)不會推出。
 

　　綜合宏觀經(jīng)濟運行趨勢和近期政策導(dǎo)向，中房智庫對2020年政策趨勢做九點判斷：第一，貨幣政策方面，由于銀行和各類金融機構(gòu)普遍下調(diào)房地產(chǎn)行業(yè)增長愿景，房地產(chǎn)開發(fā)融資渠道管控可能進(jìn)一步收緊；但在貨幣政策趨向?qū)捤傻拇蟊尘跋?，行業(yè)總體資金供應(yīng)狀況應(yīng)與2019年持平。
 

　　第二，由于資金鏈緊張和限售、限價等政策影響，中小房企經(jīng)營困難導(dǎo)致的整合并購可能增多，行業(yè)集中度趨向提高；結(jié)合“混改”背景，年內(nèi)可能推出房地產(chǎn)企業(yè)股權(quán)收購相關(guān)規(guī)范政策，保護相關(guān)主體權(quán)益并防控風(fēng)險。
 

　　第三，“減稅降費”背景下繼續(xù)實施寬松的財政政策必然加大地方財政壓力，在積極開辟新稅源、加大稅收征管力度的同時，前期財政赤字較大的城市（特別是三、四線及以下城市）將加大土地供應(yīng)力度；同時，結(jié)合居民住房需求周期以及全面落實“因城施策”的背景，個別城市調(diào)控政策可能松動以輔助“賣地”，而首先松綁的可能是限售、限價政策；開發(fā)企業(yè)則需警惕城市基本面風(fēng)險。
 

　　第四，“改革土地計劃管理”提上議事日程，前期大城市普遍減量收縮發(fā)展，土地供應(yīng)緊張局面可能有所緩和；加之難得的宏觀經(jīng)濟環(huán)境緩和期，重點城市、重點區(qū)域土地供應(yīng)力度可能加大，開發(fā)企業(yè)可重點布局優(yōu)質(zhì)土地資源。
 

　　第五，一線和熱點二線城市調(diào)控強度預(yù)計維持不變，市場交易應(yīng)有較明顯回暖，房價止跌企穩(wěn)，但價格快速上升可能性不大；信貸政策將被作為上述城市應(yīng)對價格可能過快回升的防備手段，存在進(jìn)一步收緊可能。
 

　　第六，結(jié)合第七次人口普查，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記可能加速推進(jìn)，真正實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)查詢，為未來建立“房地產(chǎn)大數(shù)據(jù)”、實施精準(zhǔn)調(diào)控提供依據(jù)。
 

　　第七，在城市步入內(nèi)涵式空間發(fā)展，而財政壓力顯著加大的背景疊加下，社會資本主導(dǎo)城市更新將成為主要模式，年內(nèi)可能對房地產(chǎn)企業(yè)、城市更新基金、信托等資本機構(gòu)參與城市更新推出規(guī)范性政策，相關(guān)企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎把握政策動向，調(diào)整項目實施節(jié)奏。
 

　　第八，規(guī)模化住房租賃企業(yè)和住房租賃市場在近年快速發(fā)展擴張后步入瓶頸期，甚至誘發(fā)風(fēng)險，2020年政策可能轉(zhuǎn)向規(guī)范項目融資和運營管理。
 

　　第九，在當(dāng)前經(jīng)濟形勢政策導(dǎo)向下，結(jié)合城市各類用房總體供需矛盾運行，以及小微企業(yè)、民營經(jīng)濟發(fā)展對空間供給的需求，同時考慮構(gòu)建多主體供給、多渠道保障住房供應(yīng)體系的實際需求，商改住、商服物業(yè)銷售對象、規(guī)模的限制應(yīng)有所放松，以適應(yīng)新形勢。

 

　　黃沙淘盡始見金。隨著經(jīng)濟社會形勢和政策環(huán)境日趨復(fù)雜，只有掌握敏銳的市場閱讀力、深刻的行業(yè)洞察力、果斷的戰(zhàn)略決策力、堅定高效的執(zhí)行力以及全鏈條資源整合與創(chuàng)新能力的開發(fā)企業(yè)才能生存，并實現(xiàn)新一階段的跨越發(fā)展！（中國房地產(chǎn)報）